Koster hver krone i offentlige utgifter samfunnet langt mer enn en krone ? av Fritz C. Holte [ H 92 ]

I en redegjørelse til Stortinget 24/01 2002 sa statsråd Victor D. Norman dette:

"En ekstra krone i offentlige utgifter koster derfor langt mer enn én krone, og jo større offentlig sektor er, desto høyere blir kostnadene ved å la den vokse seg enda større."

I artikkelen "Statsråd på dypt vann" (Dagsavisen 11/2 2002) nevner Hallvard Bakke at han etter en del purringer for å få vite hva "langt mer" betyr i denne sammenheng, fikk via Normans pressemedarbeider opplyst følgende:

Det er bred enighet (konsensus ) mellom økonomer at én krone brukt i offentlig sektor "koster" mellom 1,20 og 1.60 kroner.

"Norman kan ha rett i at mange, om ikke alle, sosialøkonomer mener at det er en slik betydelig "effektivitetskostnad" ved offentlig sektor. De bygger på luftige antakelser og teoretiske modellberegninger. Sannheten er at det ikke finnes noe faktisk holdbart grunnlag for å hevde at det blir så mye dyrere å bruke arbeidskraft og andre ressurser i offentlig enn i privat sektor, slik statsråden hevder."

ØYSTEIN BØRMERS FORSVAR FOR NORMANS PÅSTAND

I artikkelen "Bakke på trygg grunn" i Dagsavisen for 16/2 2002 kommenterer Øystein Børmer Hallvard Bakkes innlegg. Børmer, som er statssekretær i Finansdepartementet, skriver bl.a.:

"Jeg skal prøve å rydde opp i noen av misforståelsene i Bakkes artikkel.

Det er ingen uenighet i blant økonomer om at de fleste former for skattlegging svekker effektiviteten i økonomien. Det effektivitetstapet som oppstår, kan illustreres med et enkelt eksempel: Dersom person A er villig til å utføre en arbeidsoppgave for person B for 1000 kroner og B synes arbeidet er verdt 1500 kroner er det åpenbart fornuftig at tjenesten blir utført. Dersom A har en marginalskatt på 50 pst., mottar hun imidlertid bare 750 kroner av de 1500 kroner B er villig til å betale. Dermed blir ikke arbeidet utført fordi betalingen etter skatt er lavere enn det A måtte ha for å gjøre jobben. I dette tilfellet fører dermed skattekilen til at det oppstår et effektivitetstap på 500 kroner fordi arbeidsoppgaven ikke blir utført. (Økonomene sier at vi har en skattekile når skatt fører til at det selgeren av et produkt får mindre for produktet enn kjøperen betaler for det. - Min merknad. FCH.)

Generelt er det vanskelig å gi presise anslag for hvor store kostnader som er knyttet til skattlegging. De fleste anslag synes imidlertid å ligge på mellom 20 og 60 øre av hver krone som blir krevd opp i skatt. I en oversiktsstudie fra Stiftelsen for samfunns- og næringsforskning "Effektivitetskostnader ved beskatning" av Ulf Pedersen, som Bakke henviser til, viser de fleste kostnadene i denne størrelsesorden. Statsråd Norman synes dermed å ha dekning for sine påstander, også i forhold til kilder som Bakke åpenbart burde ha lest bedre."

ULF PEDERSENS OVERSIKT OVER ANALYSER AV FORHOLDET MELLOM SKATTER OG EFFEKTIVITET

Før jeg kommenterer Børmers avisinnlegg, kan det være formålstjenlig å si litt mer om Ulf Pedersens forskningsrapport.

SNFs skatteprosjekt

Stiftelsen for samfunns- og næringsforskning (SNF)er en stiftelse som i 1990-årene hadde sin faglige basis i Norges Handelshøyskole og Sosialøkonomisk Institutt Universitet i Oslo. I begynnelsen av 1990-årene arbeidet SNF etter oppdrag fra Finansdepartementet og Norsk Forskningsråd med prosjektet "Samfunnsøkonomiske kostnader ved beskatning". Prosjektet publiserte tre forskningsrapporter og to arbeidsnotater. Hovedrapporten, som er lang og meget innholdsrik, kom i 1994. Den er skrevet av Ulf Pedersen og heter "Effektivitetskostnader ved beskatning - en oversikt over og kritisk vurdering av norske og internasjonale generelle likevektsanalyser."

Såvidt jeg vet er Pedersens rapport den grundigste oversikten vi har i Norge om forhold mellom beskatning og effektivitet.

Noen begreper

For å gjøre de følgende sitatene forståelige, må jeg gjøre rede for noen begreper.

I denne forbindelse er en generell likevektsmodell et sett av ligninger som beskriver en situasjon der tilbud og etterspørsel er like store for alle varer og tjenester.

De parameterene (størrelsene) økonomer anvender når de tallfester økonomiske sammenhenger, kan være estimerte eller kalibrerte. Estimerte størrelser er beregnet på grunnlag av observasjoner av hva som har hendt. Kalibrerte størrelser er mer eller mindre godt begrunnede anslag (gjetninger).

En simuleringsmodell er i denne forbindelse et sett av ligninger som tar sikte på å beskrive (simulere) hovedtrekkene i noe som kan tenkes å skje i praksis.)

Med MCF-analyser menes analyser som tar silte på å bedømme kostnadsøkningen av økte skatteinntekter.

Pedersens vurderinger

Et avsnitt i Pedersens rapport som heter "Resultater fra norske MCF-analyser". Det avslutter han slik:

"Dette skulle vel ytterligere styrke den generelle advarselen som vi har presentert mange ganger i løpet av denne studien. Det er usikkerhet om den empiriske relevansen av simuleringsmodeller, særlig fordi det ikke er opplagt hvilke mekanismer det faktisk er som driver resultatene, og det er derfor all grunn til å vise forsiktighet i direkte bruk av de kvantitative resultater i praktisk politikk."

"Noen entydige og klare konklusjoner er det altså vanskelig å trekke på bakgrunn av modellberegninger, og det kan derfor være verdt å gjenta et sitat fra Bovenberg (1990): However, in the light of several model weaknesses, they (the policymakers) ought to interpret the results derived from general equilibrium models with judgement and care. . . Indeed , models can never replace sound judgement and economic reasoning. (I lys av flere modellsvakheter bør imidlertid de (politikerne) tolke resultatene fra generelle likevektsmodeller omhyggelig og med forsiktighet.. . Modeller kan aldri erstatte fornuftige vurderinger og økonomiske resonnementer. - Min oversetting. FCH) En av de viktigste innsiktene fra denne rapporten bør faktisk være at man bør vise en sunn skepsis til empiriske resultater fra generelle likevektsmodeller. Et resultat er ikke mer realistisk enn den modell resultatet bygger på. Derfor bør ikke konkrete resultater fra slike modeller tas altfor bokstavelig. Generelle likevektsmodeller er likevel nyttige redskaper ved at de kan gi en forståelse for hvilke økonomiske mekanismer som bestemmer kostnadene ved beskatning, og ved at de kan indikere områder for potensielt velferdsforbedrende skattereformer."

BØRMERS BRUK AV PEDERSENS RAPPORT

Børmer kaller sitt avisinnlegg "Norman på fast grunn". Som alt nevnt hevder han der bl.a. følgende:

"Statsråd Norman synes dermed å ha dekning for sin påstand, også i forhold til kilder Bakke åpenbart burde ha lest bedre."

De kildene,- eller snarere den kilden - Børmer viser til her, er Ulf Pedersens rapport. Den rapporten er også eneste kilden Børmer nevner i sitt forsvar for Norman.

Jeg vet ikke hvor godt Børmer har lest Pedersens rapport. Men hvis han har lest den grundig, bruker han den på en overraskende måte. I de sitatene som er gjengitt foran, advarer jo Pedersen sterkt mot å bruke kvantitative resultater fra modellanalysene i diskusjoner om praktisk politikk, og det er jo nettopp slik Børmer bruker disse resultatene.

LITT SYNSING OM NORMANS PÅSTAND

Innledning

Jeg ønsker å gjøre meg opp en mening om Normans påstand. De forskningsresultater jeg kjenner, gir meg ikke noe akseptabelt grunnlag for å kunne gjøre dette. Jeg ser ikke bort fra muligheten av at det kan finnes andre forskningsresultater som gjør det. Men ut fra det jeg vet i dag, ser jeg ikke noen annen utvei enn å bygge på synsing.

I et vedlegg til denne artikkelen blir noe av det som sies i det følgende, forklart ved hjelp av diagrammer.

Gir Børmers enkle eksempel en treffende beskrivelse av forholdene i Norge i dag?

Børmer bruker et enkelt eksempel der han skriver om to personer han kaller A og B. Når vi skal vurdere hvor treffende dette eksemplet er for forholdene i Norge i dag, kan det være formålstjenlig at vi i første omgang tenker oss at arbeidsstyrken i Norge består av tre grupper.

Gruppe 1

Noen har både muligheter for å arbeide betydelig mer, og vil gjøre det hvis inntektsøkningen ved å gjøre det ikke beskattes. Børmers eksempel gir en treffende beskrivelse av hvordan skattene påvirker deres arbeidsinnsats.

Gruppe 2

Noen arbeider aldri overtid i den jobben de har, og har ingen mulighet for ekstrajobber. De kan vi plassere i en gruppe som består av mennesker hvis arbeidsinnsats ikke påvirkes av beskatningen fordi de ikke har muligheter for å endre arbeidsinnsatsen hvis de skulle ønske det.

I samme gruppe må vi også plassere mange av dem som har jobber der lønn og arbeidstid er tariffestet, og der det er arbeidsgiveren som bestemmer om og i tilfelle vor mye en skal avvike fra den normale arbeidsinnsatsen. Slike avvik kan komme gjennom permitteringer i perioder der konjunkturene er dårlige, og gjennom pålagt arbeidstid i perioder der konjunkturene er gode. Avvikene vil vanligvis føre til velferdstap, men de tapene vil ikke skyldes at skatt skaper forskjeller mellom "inntekt før skatt" og "inntekt etter skatt" for arbeidstakerne.

I tillegg til dem som er uten muligheter for å endre arbeidsinnsatsen, er det noen som har visse, men små, muligheter for å arbeide overtid og/eller ta ekstrajobber. Deres situasjon kan beskrives ved å si at de med en rimelig grad av tilnærming kan sies å høre hjemme i den gruppen vi beskjeftiger oss med nå.

Gruppe 3

Noen arbeider mer enn de ønsker, men kan av ulike grunner ikke redusere arbeidstiden. Her er to eksempler:

En del av dem som er selvstendig næringsdrivende- blant dem en del bønder og en del forretningsfolk - må for å holde bedriften i gang, stå på mer enn de vil foretrekke.

Mange av de ansatte i underbemannede sykehjem arbeider av hensyn til pasientene mer enn de ønsker.

Innenfor realistiske grenser for hvor høy betalingen for en ekstra arbeidsinnsats kan tenkes å bli, påvirkes ikke disse personenes ønsker om å arbeide av den betalingen de får. Derfor betyr ikke skattene noe for hvor mye de arbeider.

Det fins også mange som med en rimelig grad av tilnærming kan sies å høre hjemme i den gruppen vi beskjeftiger oss med nå.

Et viktig spørsmål

Sett at vi ønsker å gjøre oss opp en mening om relevansen av teorien om at skatter fører til betydelige effektivitetstap. I så fall bør vi først gjøre oss opp en mening om følgende:

har muligheter for å arbeide betydelig mer, og

vil ønske å arbeide betydelig mer hvis økt arbeidsinntekt ikke fører til økt skatt?

Antakelig har ingen et tilfredsstillende grunnlag for å lunne svare på dette spørsmålet. I hvert fall har ikke jeg det, og jeg tviler på at Norman og/eller Børmer har det.

Min synsing

I denne situasjonen velger jeg å synse. Min synsing - som bygger på et grunnlag jeg skulle ønske var mye bedre - er at det er et forholdsvis lite mindretall som både har muligheter for å arbeide betydelig mer, og vil gjøre det hvis de slipper å betale skatt på den inntektsøkningen de vil få ved å arbeide mer.

Ut fra dette mener jeg at Børmers enkle eksempel ikke gir noen treffende beskrivelse av forholdene i Norge i dag.

DET FINS ANDRE FORSKJELLER PÅ RESULTATENE AV OFFENTLIG OG PRIVAT VIRKSOMHET

Innledning

Hvis en politiker mener at hver krone i offentlige utgifter koster samfunnet langt mer enn én krone, kan det være nærliggende for henne eller han å gå inn for overføring av virksomhet fra offentlig til privat sektor. Det er derfor viktig å være klar over - for å bruke økonomspråk - at de "produktene" vi får vil endres ved slike overføringer. Her er et eksempel.

Yrkesskadetrygd

Vi har i Norge en obligatorisk yrkesskadetrygd som omfatter de fleste arbeidstakere, og som er finansiert av skatter.(En obligatorisk trygdeavgift kan betraktes som en form for skatt)

Det innebærer bl.a. at den som rammes av en alvorlig yrkesskade vil få økonomiske vilkår som er betydelig bedre enn dem vedkommende kan få ved å leve på stønader fra sosialkontoret.

La oss tenke oss at denne trygden blir avviklet, og at det blir overlatt til den enkelte å tegne - eller ikke tegne - en forsikring som innebærer at vedkommende unngår at yrkesskader fører til økonomiske problemer.

En god del mennesker vil sikkert ikke tegne en slik forsikring. Mange av dem vil være i en økonomisk situasjon der det er vanskelig å få pengene til å strekke til, og vil også mene med at " i alle fall med det første er det usannsynlig at jeg kommer til å få bruk for en slik forsikring".

Noen av dem som ikke forsikrer seg, vil bli rammet av en alvorlig yrkesskade som setter dem utenfor arbeidslivet Det kan føre til at de må klare seg på stønader fra sosialkontorene. Dette vil føles nedverdigende for mange av dem. og vil bety et liv i fattigdom. Det vil fra visse hold antakelig bli hevde at det er noe de må finne seg i, siden de valgte å la vøre å forsikre seg.

Jeg ser det på en annen måte. For meg er det i hvert fall to grunner til at jeg foretrekker en obligatorisk offentlig yrkesskadetrygd framfor private forsikringsavtaler.

Den ene er at jeg betrakter en slik trygd som en solidarisk handling overfor mennesker som det på grunn av deres økonomi eller av andre årsaker vil være urimelig å kreve at de skal skaffe seg en yrkesskadeforsikring.

Den andre grunnen er at jeg ønsker meg et samfunn der færrest mulig som lever et liv i fattigdom og sosial fornedrelse. Det vil derfor være et skritt i riktig retning å ha en obligatorisk yrkesskadetrygd også for dem som har muligheter for å sikre seg gjennom private ordninger.

KONKLUSJONER

På grunnlag av det jeg har gjort rede for i denne artikkelen, trekker jeg disse konklusjonene:

Jeg tror ikke at en krone i offentlig utgifter koster samfunnet langt mer enn én krone.

Selv om det skulle være riktig at en krone i offentlig utgifter koster samfunnet langt mer enn én krone, er det mange typer av velferdstiltak som fortsatt bør være offentlige.

TILLEGG:
BRUK AV DIAGRAMMER I EN DRØFTING AV HVORDAN SKATTEN PÅVIRKER SYSSELSETTINGEN

Noen synes at økonomiske resonnementer blir vanskeligere å forstå hvis de får dem presentert i tilknytning til diagrammer. Andre synes de blir lettere.

Foran har jeg tatt hensyn til dem som ikke liker diagrammer.. I dette tillegget tar jeg hensyn til de andre.

I drøftingene foran (jf. avsnittet "Litt synsing om Normans påstand") beskjeftiget jeg meg med tre grupper kalt henholdsvis Gruppe 1, Gruppe 2 og Gruppe 3. I det følgende blir forholdene i Gruppe 1 beskrevet i Figur 1, forholdene i Gruppe 2 i Figur 2, og forholdene i Gruppe 3 i Figur 3.

Fordi noen mennesker ønsker seg de produktene en bestemt person kan være med på å skape, fins det en etterspørsel etter hans eller hennes arbeidsinnsats. Etterspørselskurven viser hvordan størrelsen på den etterspørselen avhenger av lønnssatsen, dvs. av hvor mye som må betales for arbeidsinnsatsen.

I hvert diagram er det en vannrett akse og to loddrette akser. Når jeg beskjeftiger meg med etterspørselskurven, bruker jeg "den vannrette aksen" og "den loddrette aksen til venstre i diagrammet".

Tilbudskurven viser hvordan "hvor mye vedkommende ønsker å arbeide" avhenger av "hvor godt vedkommende betales for å arbeide når det tas hensyn til at økt arbeidsinntekt fører til økt skatt".

Når jeg beskjeftiger meg med tilbudskurven, bruker jeg "den vannrette aksen" og "den loddrette aksen til høyre i diagrammet".

A = Hvor mye vedkommende arbeider.

B = Hvor mye vedkommende ville ha arbeidet hvis det ikke hadde vært noen skatt.

D = Lønnssats - Skattesats (Det vedkommende oppnår ved å arbeide en time mer.)

Diagrammene viser at det bare er i Gruppe 1 at sysselsettingen påvirkes av skattene.