Kan velferdsmålet nås i EU? av Fritz C. Holte [H 10]

Stortingsmelding nr. 12 (2000-2001) Om Norge og Europa ved inngangen til et nytt århundre ble skrevet i Utenriksdepartementet og godkjent i statsråd 1. desember 2000.

I denne artikkelen tar jeg det for gitt at forfatterne av meldingen regner med at det forsatt skal være fri flyt av arbeid, varer, tjenester og kapital i EUs indre marked.

EUROPA VED INNGANGEN TIL ET NYTT ÅRHUNDRE

Europas nåværende situasjon og framtidsmuligheter beskrives bl.a. slik i stortingsmeldingen:¹

"Beslutninger og hendelser som skjer i ett land, får i økende grad betydning for det som skjer i andre land. I dag er det ikke mulig å sikre fortsatt velferd og verdiskaping gjennom tiltak innenfor nasjonalstatens rammer alene."

"Det vil være samarbeidet mellom de europeiske landene som i stor grad vil avgjøre hvordan Europa vil utvikle seg videre - - -.."

"Aldri har - - - mulighetene til å sikre målene om varig stabilitet og demokratisk styresett i Europa, med velferd for den enkelte, vært større."

Samarbeidet mellom de europeiske land vil være et samarbeid der EU vil spille en svært viktig rolle. Det vil hovedsakelig bestå i overføring av beslutningsmyndighet fra nasjonale myndigheter til EU-organer.

Målet om varig stabilitet er et mål å unngå både langvarige nedgangstider som følge av dårlige konjunkturer og kortvarige kriser på grunn av andre forhold, f.eks. valutaspekulasjoner.

Målet om velferd for den enkelte innebærer at alle som bor i EU skal ha en tilfredsstillende velferd. Hvis det målet skal oppfylles, må EU bli et samfunn med (1) lav arbeidsledighet, (2) lite stress i arbeidslivet, (3) lønninger som fører til at også de lavest lønte får en akseptabel levestandard, og (4) velferdstiltak som sørger for akseptable forhold for dem som har behov for hjelp.

Aldri har mulighetene for å sikre målene vært større betyr følgende: Sett at mye beslutningsmyndighet med det første blir overført fra nasjonale myndigheter til EU-organer. I så fall kan stabilitets- og velferdsmålene nokså raskt bli nådd i EU.

KAN VELFERDSMÅLET NÅS?

For å forenkle skal jeg i denne artikkelen nøye meg med å drøfte om velferdsmålet kan bli nådd.

Analogiresonnementet

La oss sammenligne forholdene i det framtidige EU med forholdene i Norge i 1950-årene. Dette er et tenkelig resonnement:

1. I 1950-årene kunne norske myndigheter langt på vei styre den innenlandske økonomiske utviklingen. En viktig forutsetning for at dette kunne skje, var at den innenlandske utviklingen først og fremst ble bestemt av innenlandske beslutninger og hendelser.

2. EU kommer til å ha økonomisk kontakt med andre land. Men denne kontakten kommer - i likhet med i dag - likevel til å være liten i forhold til den økonomiske virksomheten i EU. Den økonomiske utviklingen i EU kommer derfor langt på vei til å bli bestemt av beslutninger og hendelser i EU.²

3. "Norge i 1950-årene" og "EU i årene framover" har følgelig et viktig felles trekk. I begge disse økonomiske enhetene ble/blir den økonomiske utviklingen først og fremst bestemt av "innenlandske" beslutninger og hendelser. Av (1) dette, og av (2) at Norge var styrbart i 1950-årene, kan vi slutte at EU kommer til å være styrbart i årene framover. Derfor vil det bli mulig for EUs myndigheter å sørge for at stabilitets- og velferdsmålene langt på vei blir nådd.

Dette resonnementet - der vi i noen grad kan bytte ut Norge med andre land og 1950-årene med en andre perioder - skal jeg kalle analogiresonnementet.

Kommentarer til analogiresonnementet

Det er grunn til å se nærmere på analogiargumentet. I norsk samfunnsdebtt brukes nemlig ofte en eller annen versjon av det. Men at det brukes ofte, betyr ikke nødvendigvis at det er et godt argument. Her følger litt om det.

"EU i årene framover" kommer til å være mye større og langt mer uensartet og komplisert enn "Norge i 1950-årene", og "avstanden mellom de styrende og de som blir styrt" kommer også til å være mye større. Dessuten vil det i EU finnes nasjonale regjeringer som fortsatt vil ha noe innflytelse på utviklingen i EU, og disse regjeringene vil noen ganger - for å bedre forholdene i sitt eget land - treffe beslutninger som forsterker EUs problemer.³ Disse forskjellene mellom "Norge i 1950-årene" og "EU i årene framover" kan tenkes å føre til at "EU i årene framover" ikke kommer til å være styrbart til tross for at "Norge i 1950-årene" var styrbart.

Vi bør bruke analogiresonnementet bare hvis vi føler oss sikre på at graden av økonomisk påvirkning utenfra er avgjørende for om en økonomisk enhet er styrbar eller ikke. Jeg føler meg imidlertid nokså sikker på det motsatte. (Jf. forrige avsnitt.) Derfor synes jeg at analogiresonnementet er en dårlig begrunnelse for at EU kommer til å være styrbart i årene framover.

Fins det - eller kan det utvikles - tiltak som vil gjøre det mulig for EUs organer å sørge for at velferdsmålet blir nådd?

Hvis vi forkaster analogiresonnementet er det nærliggende å spørre hvilke virkemidler EUs organer kan tenkes å bruke i et eventuelt forsøk på å nå velferdsmålet, og om disse virkemidlene vil være effektive. Å gi en uttømmende drøfting av dette vil være en så arbeidskrevende oppgave at jeg har ingen mulighet for å klare den alene. Men her er litt om hva jeg ut fra det jeg vet i dag, mener nå:

Overføringer av midler fra rike til fattige regioner. Det meste av inntektene på EUs budsjett brukes til overføringer fra rike til fattige regioner i EU-området. Disse overføringene betyr mye for noen av EU-landene, blant dem Irland og Portugal. Men budsjettet er - og kommer sannsynligvis fortsatt til å være - for lite til å kunne gi et avgjørende bidrag i et eventuelt forsøk på å nå velferdsmålet. Her er et sitat fra Dølvik:⁴

"Usikkerheten er betydelig når det gjelder regionale skjevheter - for eksempel hvis noen land opplever sterk vekst og andre krise - og EU ikke har ikke et føderalt budsjett som kan tjene som automatisk stabilisator eller overføringsmekanismer mellom ulike regioner. Mens den eneste sammenlignbare pengeunionen, USA, har et føderalt budsjett på over 20 prosent, er EU-budsjettet 1,3 prosent av BNP og utsatt for krav om kutt. - - - .

Europisk trepartsamarbeid. I 1990-årene var et samarbeid mellom staten, LO og NHO en viktig del av norske myndigheters forsøk på å styre den økonomiske utviklingen. Det er imidlertid usannsynlig at et samarbeid av denne typen vil komme til å utgjøre et effektivt virkemiddel i EUs politikk. (Mer om dette i kapitlene 3 og 6 i H: 9 Kommentarer til "Adjø solidaritet" av Jan Erik Dølvik.)

Kan vi av dagens velferdsordninger i EU slutte noe om EU-organenes evne til å sørge for at velferdsmålet blir nådd?

I Tyskland fins det såvidt jeg vet en rekke velferdsordninger som fører til akseptable forhold for mange av de tyskerne som har behov for hjelp. Det betyr at i dag oppfyller EU-landet Tyskland et stykke på vei et av de kravene som må oppfylles for å nå velferdsmålet.

De tyske velferdsordningene har røtter tilbake til en tid der hensynet til utlandet betydde lite når sosialpolitikken ble fastlagt. Etableringen av EUs indre markedet har redusert tyske myndigheters muligheter til - som det skrives i stortingsmelding nr.12 - "å sikre fortsatt velferd - - - innenfor nasjonalstatens rammer alene". Men reduksjonen er enda ikke blitt så stor at den har fratatt tyske myndigheter mulighetene for å opprettholde en betydelig del av den velferdspolitikken de førte tidligere.

Et hovedtema for denne artikkelen er om beslutninger truffet i EUs organer (også kalt "samarbeidet mellom de europeiske landene") kommer til å sikre at velferdsmålet blir nådd. Erfaringer fra debatter jeg har deltatt i, gjør at jeg vil understreke følgende:

Når vi drøfter dette temaet, bør vi konsentrere oss om hvilke virkemidler EUs organer kan tenkes å bruke for å sørge for at dette målet blir nådd.

At det i en del EU-land - blant dem Tyskland - fins velferdsordninger som ble etablert i tidligere perioder, er av mindre interesse for utviklingen på litt lengre sikt. Det indre markedet vil nemlig føre til at det kommer til å bli stadig sterkere konkurranse mellom EU-landene om å være attraktive for lokalisering av næringsliv. Dette vil gjøre det stadig vanskeligere for et EU-land å opprettholde velferdsordninger som pålegger innenlandske bedrifter kostnader som bedrifter i andre EU-land ikke har.

STORTINGSMELDINGEN OG PÅSTANDEN OM AT VELFERDSMÅLET KAN NÅS

En kan kanskje si at analogiresonnementet antydes i stortingsmeldingen. Jeg bygger da på det som sies om hvorfor nasjonale myndigheters styringsevne er blitt redusert. Der rettes søkelyset mot - og utelukkende mot - hvorvidt det som skjer i én økonomisk enhet (i dette tilfelle et enkelt land) påvirkes lite eller mye av beslutninger og hendinger i andre økonomiske enheter. Kanskje indikerer dette at forfatterne av meldingen at mener (1) at graden av økonomisk kontakt med andre økonomiske eneheter er avgjørende for styringsmulighetene i en økonomisk enhet, og (2) at dette er et argument for at EU vil kunne være styrbar. Men uansett om forfatterne ha hatt noe slik i tankene eller ikke, blir det ikke gjort skikkelig rede for analogiresonnementet i meldingen.

Stortingsmeldingen sier ingen ting om hvilke virkemidler EU kan tenkes å bruke for å få nå velferdsmålet.

MINE KONKLUSJONER

Jeg synes ikke at vi bør bruke analogiargumentet som begrunnelse for at EU kan gjøres styrbar.

Jeg ser ikke hvordan velferdsmålet kan nås ved hjelp av overføringer fra rike til fattige regioner og/eller ved hjelp av trepartsamarbeid. Jeg ser heller ikke hvordan det kan nås ved hjelp av andre virkemidler. Ut fra det jeg vet i dag, har jeg derfor ikke grunnlag for å være enig i påstanden om at "aldri har mulighetene for å sikre målene om - - - velferd for den enkelte, vært større enn i dag".

Forfatterne av stortingsmeldingen har ikke gitt noen begrunnelse for sin påstand om at "aldri har mulighetene for å sikre målene om - - - velferd for den enkelte, vært større enn i dag." Dette er en alvorlig innvending mot en melding som. er skrevet ut dra et ønske om "å bidra til en bred og løpende debatt og refleksjon om Norges stilling og norsk europapolitikk inn i det 21. århundre."⁵

NOTER

¹ Alle disse sitatene er fra s.11 i St.meld. 12. Jf. også følgende sitat fra s. 60:

"Selv om virkningen av nasjonale tiltak svekkes, betyr ikke globaliseringen at "markedene har tatt over". De eksisterer ikke uavhengige av politiske rammevilkår. Det er de politiske myndighetene som fastsetter disse vilkårene. Å sette seg mål for samfunnsutviklingen på ulke områder som påvirkes sterkt av globaliseringsprosessene, krever imidlertid nært samarbeid mellom landene. På den måten kan redusert styringsevne på nasjonalt nivå, kompenseres gjennom internasjonalt samarbeid.".

² Noen hevder følgende: Sett at EU i årene framover skal ha frihandel og frie kapitalbevegelser utenfor overfor resten av verden. I så fall kommer "EU i årene framover" til å være sterkere påvirket av beslutninger og hendelser utenfor EU, enn "Norge i 1950-årene" var av beslutninger og hendelser utenfor Norge.

Andre peker på at det trekker i motsatt retning at EUs handel med resten av verden antakelig kommer til å være betydelig mindre enn Norges utenrikshandel var i 1950-årene. (I denne sammenligningen måles "EUs handel med resten av verden" i prosent av "EUs bruttonasjonalprodukt", mens "Norges utenrikshandel" måles i prosent av "Norges bruttonasjonalprodukt".)

Her skal jeg la disse kommentarene til punktene 1 og 2 ligge, og i stedet nøye meg med å drøfte om det som sies i punkt 3 er rimelig hvis vi aksepterer punktene 1 og 2.

³ Jf. kapittel 7 i H: 9 Kommentarer til "Adjø solidaritet" av Jan Erik Dølvik. Her og flere andre steder i artikkelen har jeg valgt å bruke Dølvik som kilde for opplysninger og synspunkter jeg også kunne ha funnet andre steder. Jeg har gjort dette for ikke å kunne beskyldes for å ha brukt EU-fiendtlige kilder.